行走河南·读懂中国｜“濮阳十讲”：黄河文脉 厚重濮阳

内容摘要：　因此，所谓紧急状态下的基本权利不可克减原则，就是指有些权利具有绝对性，不可以一个现行有效的原则或者创设一个新规则来撤销某些极为重要的基本权利的有效性。

因此，所谓紧急状态下的基本权利不可克减原则，就是指有些权利具有绝对性，不可以一个现行有效的原则或者创设一个新规则来撤销某些极为重要的基本权利的有效性。

属于这些绝对权利的包括，地方组织根据航空法而对航空许可的程序参与，以及机构化的邻人保护团体对于城市规划的参与权。考虑要求的本质在于将第三人所遭遇的，已明显超出一般忍受程度的事实影响纳入规范的保护范围。

这一问题贯穿至刘广明案、关卯春案、陈百勤案裁判中，也成为我们观察最高人民法院裁判演进的基本线索。这种认识是对规范关联性较高的要求。但因为纳入时间尚短，这一理论的本土化适用还面临诸多问题，其中就包含如何在建筑法、环境法等新兴行政领域，实现规范性与事实性之间的调和，如何在确保法安定性的基础之上，将更多值得法律保护的利益划入法律所保护的利益等。虽然援引规定中的责任条款是否就能充分证明，若行政机关未予考虑，房屋所有人就会具体且特别的受到损害，仍有待商榷，但联立公司案确是吸收了考虑要求，也同时吸收了这一原则所包含的将事实影响纳入保护规范理论框架的积极思考，可说是对保护规范理论中国版本的很大拓展。但从案件整理论证来看，其通过即使此种环境利益存在，也非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益的模糊语词，回避了对规范目的的讨论，而将原告资格的成立与否完全诉诸原告所主张的环境利益是否有受到系争行为侵害的可能性问题，事实影响在此完全占据了上风。

本文系中国政法大学科研创新项目行政第三人的公法权利与公法保护（21ZFG82007）和国家社科基金重大项目行政诉讼类型的构建研究（19ZDA163）的阶段性成果 [1]赵宏：《保护规范理论的误解澄清与本土适用》，载《中国法学》2020年第4期，第167页。因为要求当事人指明诉请保护的权益类型，主要就是为接下来判定该项权益是否存在侵害可能提供依据。因此，全国人大常委会不能怠于行使该项职能，否则有违民主原则并将面临全国人大的问责。

例如，有学者发现，全国人大财经委在协助全国人大行使预算监督权的过程中，已不再局限于程序性、形式化的监督，而是可以对国务院提交的预算草案和预算执行情况的报告进行实质性审查，并影响国务院的预算编制与预算执行。]全国人大官方所归纳的监督原则包括依法监督集体行使职权不包办代替。由于与执政党干部任用权、行政决策权、审判权等存在一时难以调和的张力，那些较为刚性的监督方式最终未能获得监督法的接纳。其二，是针对法院个案监督的可行性。

[29]《监督法》第26条第2款。如以监督绩效观为指导毫无边际地强化监督效果，可能有违宪法和组织法所确立的原则。

例如，常委会也要接受执政党的组织领导，并通过内部党组传导、执行执政党最新政策。在他看来，监督权是确保其他职权有效行使以及人大权威巩固的一种制度担保。[8]详见林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期。本文所揭示的多元功能及其所产生的效果在很大程度上也已经印证了这一判断。

尽管作为监督者的常委会没有直接介入案件的处理，但它的高度关注难免会对案件的处理结果产生影响。[53]具有法律效力强制行为制裁等元素无不凸显监督权的刚性。二、功能整合及其制度成因 （一）功能整合的两种形态：嵌入与溢出 事实上，实践对执法检查功能的塑造与改造超乎我们的想象，而功能整合也蕴含着常委会与其他重要机关和组织间复杂的互动关系。不要失职侧重于防止监督不足和缺位。

在其试图针对监督支持论开展纠偏的同时，也不可避免会导致监督不当、监督过度、监督脱法。因此，寓支持于监督便成为执政党和常委会领导人反复强调的行为准则，[43]也得到监督对象的高度认同。

[78]监督法草案曾经试图建立对政府决定重大建设项目的监督制度，但最终以重大建设项目涉及的问题往往很复杂，专业性很强，法律很难规定统一的标准，人大及其常委会也难以审议决定涉及人大及其常委会与政府的职权分工[79]为由而未被法定化。在功能整合方面，全国人大常委会展示了更大的自主性与能动性。

如前文所述，监督绩效观还有可能进一步强化执法检查的制度刚性。全国人大常委会自身早在监督法立法决策中表明其对个案监督的否定立场，并特别强调执法检查等监督司法活动主要是督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，督促解决涉法涉诉问题不等于人大常委会集体行使对‘两院工作的监督职权。对外，常委会在完成常规工作的同时又能实现对其他主体的回应和支持（如对执政党政策实施情况的监督）。同理，将预算监督融入执法检查之中也并不存在合法性问题。[50]吴家麟先生也曾指出：人大行使监督权，是由人大作为最高层次的法律监督机关这一性质决定的。20世纪80年代初，彭真同志提出过一不要失职，二不要越权的指导思想。

[23]事实上，在每一项制度运行过程中都存在不同的决策主体、利益诉求、决策模式和理念。[62]相反，人大应当依法履职、敢于监督、善于监督，严肃认真地行使宪法和法律所赋予的监督权。

（参见程湘清：《论人大监督》，载《求是》2002年第2期。[10]邢斌文：《全国人大财政经济委员会预算监督功能的实证考察》，载《财经法学》2019年第5期。

[57] 监督绩效观对监督理念和实践的影响也是不容忽视的。在制度发展的早期，全国人大常委会曾经邀请作为检查对象的国务院及其组成部门加入执法检查小组，共同赴地方开展监督。

当然，在实施法律的环节，将国务院理解为最高国家权力机关的执行机关也并非缺乏解释空间。[50]杨景宇：《关于立法法和监督法的几个问题》，载《北京人大》2013年第6期。上述合法性忧虑的存在也让我们再一次反思执法检查的制度史及其制度优势，尤其是其与个案监督、述职评议、重大建设项目监督等合法化竞争过程中所显现的制度优势。[8]同一时期，在《农业法》执法检查报告引发行政机关质疑[9]之后，常委会仍然坚持继续就该法开展检查。

十三届全国人大常委会对监督工作的规划构想鲜明地体现这一变化。不失职为监督支持论划定了边界，而不越权则为监督绩效观设置了底线。

在法定监督权限范围内增强监督实效本无可厚非，但是由民主问责倒逼出的监督绩效观却无法避免因用力过猛导致的脱法现象，从而滋生监督过度的问题。[63]时波：《监督就是支持吗？》，载《山东人大工作》2014年第10期。

正确有效的监督应该是以发现问题为切入点，以推动问题解决为最终目的，这体现了监督与支持之间的逻辑关系。）就监督强度而言，前四种大抵属于柔性监督，而后三者属于刚性监督，监督方式运用的频次和活跃程度一定以上反映了监督力度的强弱。

监督支持论试图从合的立场淡化、模糊监督主体与监督对象的组织法界限，通过强调和维护双方的共同利益消解监督本应该具有的权力制约功能。[33]该法第2条第1款规定，各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。这些诉求和清单并非常委会的法定职权能够一一对应予以容纳与反馈的。[55]监督绩效观也并非凭空而来，其也是对民主压力的一种回应。

全国人大常委会行使监督权的目的并非为了制约、掣肘，而是为了促使和帮助监督对象改进职权行使的方式和效果。[61]张春生：《关于坚持和完善人民代表大会制度的几个问题》，载《中国人大》2004年第19期。

然而，值得注意的是，两者事实上也存在明显的交集——都可能突破组织法和监督法的规范约束。对此，常委会曾经直言不讳地指出：对监督工作，代表们普遍要求加大力度，常委会也作了努力，但实际效果还不够理想，主要是听取工作报告、开展执法检查，提出改进执法的意见后，对落实情况进行跟踪监督的力度还很不够。

这两种理念极具张力，并分别从两个极端传导反馈对监督法框架下执法检查进行再调试的制度配方，时不时地从不同方向对执法检查实践进行某种方式的回调。前文已揭，执法检查在确保依法行政方面发挥了非常重要的、与行政诉讼制度形成有效互补的功能，包括影响执法优先次序的裁量等。